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我国休闲相关政策与法规的新进展

来源:福建海峡旅游人才网阅读次数:时间:2017年08月25日

  人的休闲活动具有广泛的社会属性。在满足居民休闲需求、提高国民幸福指数方面,政府的公共管理,包括相关立法、公共政策、管理机构及其职能设置、公共休闲设施和服务供给等,发挥着举足轻重的作用,而其中,公共政策和法律法规最为关键。

  根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,今后5年是我国全面建成小康社会的决胜阶段。在此背景下,对近两年来我国休闲政策与法规的最新发展加以回顾,并就如何改善公民休闲生活、提升国民幸福感提出建议,就显得尤为必要了。

  一、我国休闲相关政策与法规的新进展

  (一)通过立法和修法夯实休闲发展的法制基础

  2016年以来,以《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国电影产业促进法》的颁布、以及《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国体育法》的修订为标志,我国休闲领域的立法工作得到了较大推进。

  2016年11月,我国文化产业领域的第一部法律——《中华人民共和国电影产业促进法》通过,并于2017年3月1日起正式施行。这部法律对国产电影保护、票房监管、艺人行为规范等进行了规范,将有效地促进我国电影产业的健康发展。

  2016年11月,全国人民代表大会常务委员会对2013年10月1日起正式实施的《中华人民共和国旅游法》(下称《旅游法》)进行了修订,主要涉及“领队证”等问题。作为我国改革开放初期就启动的立法项目之一,该法早在1988年就列入第七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划,但是直到2009年12月才开始起草,并于2013 年4月通过,当年10月1日起开始实施。《旅游法》以综合法的形式规定了旅游产业发展中的主要关系,尤其是针对长期困扰旅游业的一些顽疾,如旅游部门协调力度小、旅游市场恶性竞争、景区景点超载运营、导游无薪无酬收取回扣、旅游者投诉处理困难、游客不文明旅游行为等,均制定了具体条款。《旅游法》实施近五年来取得了一定成效。尤其是随着政府有关部门市场整顿力度的不断加强,旅游警察、工商旅游分局、旅游巡回法庭相继在各地设立,备受关注的旅游市场秩序问题得到明显改善。但不容忽视的是,这些问题的解决在很大程度上还主要依靠行政力量,真正通过法律途径进行治理的格局尚未完全形成。由于各种社会因素的存在,旅游购物中的欺骗、胁迫或变相强迫消费也尚未根除。尤其值得关注的是,随着旅游产业的延伸,旅游经营主体日益多元,旅游行业边界更加模糊,加之互联网的普及,对于各种主体在线上和线下从事的旅行服务活动,《旅游法》如何加以规范,如何界定和处理旅游行业中的不正当竞争和违法竞争,如何全方位保护消费者的各种合法权益……这些都成为立法者和执法者面对的新问题。

  《中华人民共和国体育法》是我国与休闲直接相关的、最早的一部法律,于1995年颁布。2016年11月,全国人民代表大会常务委员会对其进行了修改,删去第三十二条——“国家实行体育竞赛全国纪录审批制度。全国纪录由国务院体育行政部门确认”。今后,体育竞赛全国纪录项目将不再采取行政审批方式管理,而由各全国单项体育协会采取行业自律的形式自行确定,体育总局由直接审批管理改为业务指导和行业监管。

  2016年12月,启动立法两年之后,《中华人民共和国公共文化服务保障法》得以通过,并于2017年3月1日起施行。这部法律被视作民众基本文化权益从行政性维护到法律性保障的重要跨越。该法规定:县级以上人民政府应将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划;国务院将制定、调整国家基本公共文化服务指导标准。值得一提的是,该法打破了行政隶属界限,明确将科技馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等纳入公共文化设施范畴;同时规定,地方各级人民政府可采取多种方式,加强乡镇(街道)、村(社区)基层综合性文化服务中心建设;要建立公共文化设施使用效能考核评价制度、公共文化机构开展服务情况的年报制度、公共文化服务资金使用监督和公告制度等。可以期待,随着该法的实施,我国公共文化服务将改变过去的随机发展方式,走上规范化、标准化、均等化的发展道路。

  (二)制定“十三五”规划推动休闲公共服务体系建设

  2016年是我国“十三五”开局之年。2016年至2017年前后,关乎我国社会经济总体发展及各个领域的“十三五”规划相继出台。在此背景下,以基本公共服务均等化为主线,与休闲发展相关的规划也陆续颁布,勾画出我国当前和未来一段时期休闲公共服务体系建设蓝图。

  2016年7月,国家体育总局发布《体育产业发展“十三五”规划》,对“十三五”期间体育产业的发展基础、面临形势、总体要求、主要任务、重点行业和主要措施等方面做了系统部署。

  2016年12月,由国家旅游局牵头,多部委共同参与编制的《“十三五”旅游业发展规划》由国务院正式颁布。该规划首次被纳入国家重点专项规划。规划指出,“十三五”期间,我国旅游业将呈现消费大众化、需求品质化、发展全域化、产业现代化、竞争国际化等五大发展趋势,并努力实现旅游经济稳步增长、综合效益显著提升、人民群众更加满意、国际影响力大幅提升等四项目标。其中特别强调要加强基础设施建设,加强旅游集散体系建设,完善旅游咨询中心体系覆盖面,完善旅游观光巴士体系和旅游绿道体系,推进残疾人、老年人旅游公共服务体系建设。

  2017年3月,国家旅游局公布《“十三五”全国旅游公共服务规划》,提出“十三五”期间要全面构建与大众旅游新时代相匹配的结构完善、高效普惠、集约共享、便利可及、全域覆盖、标准规范的旅游公共服务体系,着重完善旅游基础设施、优化旅游交通便捷服务体系、提升旅游公共信息服务等。

  2017年3月,国务院公布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,首次提出建立公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等八个方面的国家基本公共服务清单,以促进基本公共服务在城乡、区域、人群之间的均等化。从政府履行职责和公民享有权利的角度,该规划明确将81个基本公共服务项目列入清单。其中《基本公共文化体育》部分明确规定了公共文化设施免费开放、送地方戏、收听广播、观看电视、观赏电影、读书看报、少数民族文化服务、参观文化遗产、公共体育场馆开放、全民健身服务等10项服务(见附录)。

  2017年4月,文化部印发《“十三五”时期文化产业发展规划》,提出要进一步坚定文化自信,增强文化自觉,坚持创新驱动,推动文化产业转型升级、提质增效,把文化产业建设成为国民经济支柱性产业。其中特别强调,要落实创新驱动发展战略,促进演艺、娱乐、动漫、游戏、创意设计、网络文化、文化旅游、艺术品、工艺美术、文化会展、文化装备制造等的跨越式发展。

  2017年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》。按照《纲要》要求,中央网信办、文化部、新闻出版广电总局等已经或正在编制部门规划,全国大部分省(区、市)也已编制出台了地方规划,从财政保障、税收政策、文化科技、文化金融、文化贸易、文化建设用地保障等方面给予支持。

  (三)出台意见促进“幸福产业”发展

  2016年夏季达沃斯论坛上,李克强总理致辞时指出,旅游、文化、体育、健康、养老五大“幸福产业”快速发展,既拉动了消费增长,也促进了消费升级。由此,“幸福产业”的概念不胫而走。“幸福产业”概念的提出,体现了以提升人民群众幸福感和获得感为改革发展根本出发点的理念。

  2016年11月,围绕“幸福产业”的发展,国务院办公厅出台《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》,具体涉及加速升级旅游消费、创新发展文化消费、大力促进体育消费、培育发展健康消费、全面提升养老消费等内容。

  2017年3月,国务院办公厅再次出台《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》,从放宽行业准入、扩大投融资渠道、落实土地税费政策、促进融合创新发展、加强监管优化服务等方面提出要求,以期进一步激发医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力,增加产品和服务供给,优化质量水平。

  此外,国务院办公厅还颁布了《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》等文件,提出普及足球、篮球、排球、乒乓球、羽毛球等日常健身活动,发展冰雪、山地户外、水上、航空等运动,推动极限、电竞、龙舟等特色运动发展,通过发展一批体育旅游示范基地、拓宽健身休闲服务贸易领域和“互联网+”等形式促进健身休闲与旅游、文化、养老等领域的深度融合。

  (四)引导和鼓励社会投资和项目建设

  近年来,相关政府部门积极引导各类社会资本进入休闲领域。例如,2016年,国家发展改革委员会和国家旅游局出台《关于实施旅游休闲重大工程的通知》,重点引导企业开展以下8个领域的项目建设:旅游公共服务保障工程、重点景区建设工程、旅游扶贫工程、红色旅游发展工程、贫困户乡村旅游“三改一整”工程、新兴旅游业态培育工程、旅游创业创新工程和绿色旅游引导工程等。2017年国务院办公厅出台的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》则从更大的范围、以更大的力度引导各类资本投入医疗、养老、教育、文化、体育等领域。

  二、我国休闲相关政策与法规简要评述

  (一)休闲相关政策密集出台

  综上可见,随着我国经济进入新常态,消费,特别是居民消费,尤其是其中的服务型消费受到空前重视。不论是制定和修改法律,还是出台政策文件,以文化、旅游、体育、养老等为代表的休闲领域都成为政策制定者的关注重点。2016年以来新出台的相关政策、法规充分体现出政策制定者对城乡居民休闲需求的重视,并将其作为提升幸福感、获得感的重要途径。

  不过令人遗憾的是,尽管这些政策的具体内容均覆盖或针对城乡居民的休闲需求和休闲活动,但是没有一项清晰而直接地冠以休闲之名。究其原因,大体有三方面缘由。一是我国社会长期以来对“休闲”一词存有偏见,对其不以为然甚至存在负面认知从而避之不及;二是考虑到相关部门的行政管理权限,政策名称和关注范围仅限于政策起草者本部门管辖范围内与休闲相交叉的部分;三是由于休闲涉及内容极为广泛,哪些活动算是休闲活动,哪些政策应该归为休闲政策,即使是在休闲更为发达的西方国家,也依然存在诸多争议。正如Peter和Henry等人在《欧洲的休闲政策》一书中所指出的,20世纪60、70年代以来,休闲已经成为欧洲各国的重要政策议题。尽管不一定在字面上体现出“休闲政策”或“休闲公共政策”的字样,但是所有国家都出台过与大量与休闲有关的政策。

  (二)相关政策处于分散、间接状态

  人们的休闲活动范围很广,休闲供给多种多样,与休闲相关的管理部门为数众多。就我国而言,至少包括:国家旅游局(对应人们的消遣旅游活动);文化部(对应与文化、演艺、网络游戏等有关的文化休闲活动以及涉及文物、文化遗产的休闲活动);国家体育总局(对应各种体育健身休闲活动);住房与城乡建设部(管理各类公园及风景名胜区);工业和信息化部(对应与互联网有关的各种休闲活动);国家新闻出版广电总局(对应与广播电视及阅读有关的休闲活动)……此外,还有许多其他综合职能部门间接与人们的休闲活动相关,如发展和改革委员会、财政部、商务部、国土资源部、环境保护部、国家统计局、国家工商总局、全国人大及其常委会等。这些部门所出台的一些法规、政策也会对人们休闲需求的满足、休闲活动的引导、休闲设施的提供以及对相关产业的推动起到一定作用。

  由于前述原因,上述部门以及更高层级的政府部门所制定的休闲相关政策往往具有如下三个特征:一是局部的,只对应人们的一部分休闲活动(如体育休闲、旅游休闲、文化休闲)和相关供给,没有哪项政策和法规是直接、针对休闲发展整体的;二是分散的,不同政策相互分散,彼此之间的关联性、衔接性不强;三是间接的,这些政策,其名称不仅没有“休闲”二字,其着力点也不直接或主要针对休闲,更多地体现为间接性推动。

  (三)多以供给侧为主

  纵观上文所列政策,多以供给侧为着力点,其核心目的是增加供给数量,改善供给结构,提升供给质量。这在以供给侧结构性改革为主线的当下,是非常必要的。不过辩证地看,供给与需求相互依存,供给侧政策和需求端管理也相辅相成。就我国休闲发展现实而言,既存在供给侧改革的必要——例如加大公共性休闲设施、休闲服务和休闲空间的供给,完善休闲产品与服务的结构使之更好地适应多层次的民众需求,对商业性休闲设施与公共性休闲设施制定明确的政策等等——,也存在激发需求端的必要——例如提高人们的休闲意识、提高城乡居民的休闲支付能力(包括休闲时间和可自由支配收入)、引导健康的休闲习惯和文明的休闲行为等等。总体来看,目前的相关政策多强调政府对公共性休闲设施和服务的供给以及对商业性休闲产品供给的引导,对需求的重视不够。实际上,要使这些供给真正发挥作用,还应该重视需求端管理,尤其是通过调整公共政策来激发和释放人们的休闲需求。